La giustizia tributaria italiana “sospettata” di violare la CEDU

Pubblicato il 12 Novembre 2014 da Avv. Dante Acierno

Testo massima

I Giudici della Commissione Tributaria Provinciale di Reggio Emilia con l’ordinanza n. 280/3/2014 hanno prospettato possibili profili di incompatibilità dell’attuale assetto ordinamentale della giustizia tributaria rispetto all’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ed all’art. 111 della Costituzione, sollevando un’eccezione di legittimità costituzionale relativa a talune disposizioni sospettate di violare il diritto internazionale in relazione ai principi di indipendenza ed imparzialità del giudice tributario. La giustizia tributaria italiana vive un momento di forte tensione. Facendo proprie le perplessità ripetutamente manifestate dalla più autorevole dottrina, i Giudici della Commissione Tributaria Provinciale di Reggio Emilia con l’ordinanza n. 280/3/2014 hanno prospettato possibili profili di incompatibilità dell’attuale assetto ordinamentale della giustizia tributaria rispetto all’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ed all’art. 111 della Costituzione, sollevando un’eccezione di legittimità costituzionale relativa a talune disposizioni sospettate di violare il diritto internazionale in relazione ai principi di indipendenza ed imparzialità del giudice tributario. I Giudici della Commissione Tributaria Provinciale di Reggio Emilia hanno dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa ad alcune delle norme previste dai D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 545-546, evidenziando che:

i giudici tributari non possono disporre autonomamente dei mezzi personali per l’esercizio della giurisdizione, non potendo disporre autonomamente del personale ausiliario. Infatti il personale delle commissioni, che svolge il supporto per lo svolgimento dell’attività giurisdizionale, appare “nelle mani” della stessa Amministrazione (il M.E.F.) cui appartengono le autorità che emanano gli atti impositivi;

la determinazione, liquidazione ed amministrazione dei compensi dei giudici tributari compete alla stessa Amministrazione (Ministero, Direzione regionale dell’Agenzia delle Entrate e Dirigente della Segreteria) cui appartengono anche le autorità che emettono gli atti impositivi sottoposti al controllo giurisdizionale, così difettando l’apparente indipendenza del giudice tributario come prevista dalla giurisprudenza della CEDU;

La portata generale ed ampia della questione, osservata attraverso i suddetti profili sinteticamente esposti, palesa diversi profili di frizione tra le norme che regolano il processo tributario ed i principi di indipendenza ed imparzialità dell’organo giudicante. E’ di tutta evidenza che se il momento della terzietà del Giudice rispetto alle parti viene meno, il processo tributario non può giungere ad assicurare quella giustezza ed imparzialità delle decisioni che, invece, deve essere garantita alla collettività e che discende dalla necessaria piena realizzazione delle norme previste dall’art. 111 Cost. che ha recepito i principi di cui all’art. 6 CEDU. Stando così le cose, il compito che la Corte Costituzionale è chiamata ad assolvere pare essere caratterizzato dalla massima delicatezza: una eventuale pronuncia di illegittimità metterebbe in discussione l’intero impianto della giustizia tributaria. La certezza di un giusto processo e la garanzia della effettività della tutela giurisdizionale nel processo tributario, con ogni probabilità, dovrà passare necessariamente attraverso un non più procastinabile intervento del legislatore che sia di profonda riforma e di portata generale. Riforma già delegata al Governo dall’art. 10 della LEGGE 11 marzo 2014, n. 23 Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (GU n.59 del 12-3-2014). Si riporta di seguito il testo. Art. 10 Revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali 1. Il Governo e’ delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, norme per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, assicurando la terzietà dell’organo giudicante, nonchè per l’accrescimento dell’efficienza nell’esercizio dei poteri di riscossione delle entrate, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a) rafforzamento e razionalizzazione dell’istituto della conciliazione nel processo tributario, anche a fini di deflazione del contenzioso e di coordinamento con la disciplina del contraddittorio fra il contribuente e l’amministrazione nelle fasi amministrative di accertamento del tributo, con particolare riguardo ai contribuenti nei confronti dei quali sono configurate violazioni di minore entità;
b) incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria, in particolare attraverso interventi riguardanti:
1) la distribuzione territoriale dei componenti delle commissioni tributarie;
2) l’eventuale composizione monocratica dell’organo giudicante in relazione a controversie di modica entità e comunque non attinenti a fattispecie connotate da particolari complessità o rilevanza economico-sociale, con conseguente regolazione, secondo i criteri propri del processo civile, delle ipotesi di inosservanza dei criteri di attribuzione delle controversie alla cognizione degli organi giudicanti monocratici o collegiali, con connessa disciplina dei requisiti di professionalità necessari per l’esercizio della giurisdizione in forma monocratica;
3) la revisione delle soglie in relazione alle quali il contribuente può stare in giudizio anche personalmente e l’eventuale ampliamento dei soggetti abilitati a rappresentare i contribuenti dinanzi alle commissioni tributarie;
4) il massimo ampliamento dell’utilizzazione della posta elettronica certificata per le comunicazioni e le notificazioni;
5) l’attribuzione e la durata, anche temporanea e rinnovabile, degli incarichi direttivi;
6) i criteri di determinazione del trattamento economico spettante ai componenti delle commissioni tributarie;
7) la semplificazione e razionalizzazione della disciplina relativa al meccanismo di elezione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, in particolare attraverso la concentrazione delle relative competenze e funzioni direttamente in capo al Consiglio medesimo e la previsione di forme e modalità procedimentali idonee ad assicurare l’ordinato e tempestivo svolgimento delle elezioni;
8) il rafforzamento della qualificazione professionale dei componenti delle commissioni tributarie, al fine di assicurarne l’adeguata preparazione specialistica;
9) l’uniformazione e generalizzazione degli strumenti di tutela cautelare nel processo tributario;
10) la previsione dell’immediata esecutorietà, estesa a tutte le parti in causa, delle sentenze delle commissioni tributarie;
11) l’individuazione di criteri di maggior rigore nell’applicazione del principio della soccombenza ai fini del carico delle spese del giudizio, con conseguente limitazione del potere discrezionale del giudice di disporre la compensazione delle spese in casi diversi dalla soccombenza reciproca;
12) il rafforzamento del contenuto informativo della relazione ministeriale sull’attività delle commissioni tributarie;
c) riordino della disciplina della riscossione delle entrate degli enti locali, nel rispetto della loro autonomia, al fine di:
1) assicurare certezza, efficienza ed efficacia nell’esercizio dei poteri di riscossione, rivedendo la normativa vigente e coordinandola in un testo unico di riferimento che recepisca, attraverso la revisione della disciplina dell’ingiunzione di pagamento prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, le procedure e gli istituti previsti per la gestione dei ruoli di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, adattandoli alle peculiarità della riscossione locale;
2) prevedere gli adattamenti e le innovazioni normative e procedurali più idonei ad assicurare la semplificazione delle procedure di recupero dei crediti di modesta entità, nonchè dispositivi, adottabili facoltativamente dagli enti locali, di definizione agevolata dei crediti già avviati alla riscossione coattiva, con particolare riguardo ai crediti di minore entità unitaria;
3) assicurare competitività, certezza e trasparenza nei casi di esternalizzazione delle funzioni in materia di accertamento e di riscossione, nonchè adeguati strumenti di garanzia dell’effettività e della tempestività dell’acquisizione diretta da parte degli enti locali delle entrate riscosse, attraverso la revisione dei requisiti per l’iscrizione all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, l’emanazione di linee guida per la redazione di capitolati di gara e per la formulazione dei contratti di affidamento o di servizio, l’introduzione di adeguati strumenti di controllo, anche ispettivo, la pubblicizzazione, anche on-line, dei contratti stipulati e l’allineamento degli oneri e dei costi in una misura massima stabilita con riferimento all’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, e successive modificazioni, o con riferimento ad altro congruo parametro;
4) prevedere l’affidamento dei predetti servizi nel rispetto della normativa europea, nonchè l’adeguata valorizzazione e messa a disposizione delle autonomie locali delle competenze tecniche, organizzative e specialistiche in materia di entrate degli enti locali accumulate presso le società iscritte all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, nonchè presso le aziende del gruppo Equitalia, anche attraverso un riassetto organizzativo del gruppo stesso che tenda ad una razionale riallocazione delle risorse umane a disposizione;
5) definire, anche con il coinvolgimento dei comuni e delle regioni, un quadro di iniziative volto a rafforzare, in termini organizzativi, all’interno degli enti locali, le strutture e le competenze specialistiche utili ad accrescere le capacità complessive di gestione dei propri tributi, nonchè di accertamento e recupero delle somme evase; individuare, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, idonee iniziative per rafforzare all’interno degli enti locali le strutture e le competenze specialistiche necessarie per la gestione diretta della riscossione, ovvero per il controllo delle strutture esterne affidatarie, anche definendo le modalità e i tempi per la gestione associata di tali funzioni; riordinare la disciplina delle aziende pubbliche locali preposte alla riscossione e alla gestione delle entrate in regime di affidamento diretto;
6) assoggettare le attività di riscossione coattiva a regole pubblicistiche, a garanzia dei contribuenti, prevedendo, in particolare, che gli enti locali possano riscuotere i tributi e le altre entrate con lo strumento del ruolo in forma diretta o con società interamente partecipate ovvero avvalendosi, in via transitoria e nelle more della riorganizzazione interna degli enti stessi, delle società del gruppo Equitalia, subordinatamente alla trasmissione a queste ultime di informazioni idonee all’identificazione della natura e delle ragioni del credito, con la relativa documentazione;
7) prevedere un codice deontologico dei soggetti affidatari dei servizi di riscossione e degli ufficiali della riscossione, da adottare con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze;
8) prevedere specifiche cause di incompatibilità per i rappresentanti legali, amministratori o componenti degli organi di controllo interni dei soggetti affidatari dei servizi;
d) rafforzamento, costante aggiornamento, piena informatizzazione e condivisione tra gli uffici competenti dei meccanismi di monitoraggio e analisi statistica circa l’andamento, in pendenza di giudizio, e circa gli esiti del contenzioso tributario, al fine di assicurare la tempestività, l’omogeneità e l’efficacia delle scelte dell’amministrazione finanziaria in merito alla gestione delle controversie, nonchè al fine di verificare la necessità di eventuali revisioni degli orientamenti interpretativi dell’amministrazione stessa, ovvero di interventi di modifica della normativa tributaria vigente;
e) contemperamento delle esigenze di efficacia della riscossione con i diritti del contribuente, in particolare per i profili attinenti alla tutela dell’abitazione, allo svolgimento dell’attività professionale e imprenditoriale, alla salvaguardia del contribuente in situazioni di grave difficoltà economica, con particolare riferimento alla disciplina della pignorabilità dei beni e della rateizzazione del debito.

Testo del provvedimento